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„Jammern der Opposition“ - Lockdowns ohne Parlamentsbeteiligung? Fünf Fragen an Staatsrechtler

© REUTERS / FABRIZIO BENSCHPolizeiwache vor dem Bundestag in Berlin (Archivbild)
Polizeiwache vor dem Bundestag in Berlin (Archivbild) - SNA, 1920, 03.02.2021
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Über Verordnungen wollen die Bundesregierung und Landesregierungen Deutschland aus der Corona-Krise führen. Vor allem die Opposition beklagt, dass Lockdowns nicht ohne Beteiligung des Parlaments erfolgen dürfen. Wie viel Bundestag gehört ins Krisenmanagement der Exekutive? Nachgefragt beim Staatsrechtler Christian Pestalozza.
„Wir brauchen eine Sondersitzung des Bundestages, weil über weitgehende Freiheitsbeschränkungen das Parlament debattieren muss. Pauschale Ausgangssperren ohne Parlamentsbeteiligung zu beschließen, wie sie gefordert werden, sind indiskutabel“, sagte FDP-Chef Christian Lindner, nachdem weitere Einschränkungen im Zusammenhang mit der Pandemie Mitte Januar von Bund und Ländern beschlossen worden waren.
Vor allem die Opposition kritisiert immer wieder eine mangelnde Beteiligung der Parlamente bei wesentlichen Einschnitten in die Grundrechte der Bürger. Wie viel Legislative gehört in eine Krise? SNA sprach darüber mit dem emeritierten Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Freien Universität Berlin Christian Pestalozza.
- Herr Prof. Dr. Pestalozza, Krisen sind bekanntlich die Sternstunden der Exekutive. So auch in der aktuellen Corona-Krise. Und momentan regieren der Bund und die Länder über Verordnungen und schränken die Grundrechte, Kontakte und die Wirtschaft stark ein. Ist es ein probates Mittel in einer derartigen Krise? Ist es verhältnismäßig aus staatsrechtlicher Sicht? Das ist doch immer die Frage
Es stellt sich immer die Frage, wie viel muss der Gesetzgeber, also das Parlament, selbst regeln und wie viel darf er an Einzelheiten der Exekutive überlassen, indem er sie zum Erlass von Verordnungen ermächtigt. Das war früher im Corona Infektionsschutzgesetz sehr viel vager, als es jetzt in der letzten Fassung der Fall ist. Da wurden sehr viel mehr Einzelheiten geregelt, welche Themen die Verordnung regeln darf und was nicht.

In der Hand der Legislative

- In der letzten Zeit hören wir immer wieder die Kritik, dass der Bundestag und damit die Legislative sich zu wenig beteiligt an wichtigen Entscheidungen, die unsere Grundrechte betreffen. Wie bewerten Sie diese Kritik?
So pauschal kann man natürlich alles sagen und behaupten. Man muss schon im Einzelnen gucken. Wer nach dem Gesetzgeber ruft, der muss wissen, dass der Gesetzgeber es immer in der Hand hat, die Dinge an sich zu ziehen und Verordnungsermächtigungen einzuschränken oder aufzuheben, um die Dinge selbst zu regeln. Wenn der Gesetzgeber selbst das Gefühl hat, er möchte hier stärker aktiv werden, kann er das jederzeit tun. Er ist an seine alte Verordnungsermächtigung gar nicht gebunden. Man muss dazu sagen, was weniger bekannt ist, die Verordnungen ergingen sehr häufig durch die Landesregierungen oder einzelne Landesministerien. Da haben sich auch die Landtage beschwert, die würden zu wenig beteiligt. Da ist es aber nun so: Der Landtag kann genauso wie der Bundestag und der Bundesrat die Sache an sich ziehen. Denn wir haben eine Bestimmung im Grundgesetz im Artikel 80, die ermächtigt die Landesparlamente, alles das, wozu die Landesregierungen ermächtigt sind, vom Bundesgesetzgeber selbst zu regeln. Das heißt, sowohl auf der Bundesebene als auch auf der Landesebene haben es die Gesetzgeber völlig in der Hand, mehr zu regeln oder Dinge exklusiv zu regeln. Offenbar sehen sie nicht den Bedarf, sondern vertrauen der Exekutive und meinen, dass die Verordnungsermächtigungen hinreichend konkret sind.
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Ein pauschales Urteil, dass der Exekutive zu viel überlassen wird, würde ich nicht teilen. Man muss ja auch sehen, dass viele Maßnahmen anhand der konkreten Probleme entwickelt werden. Gerade wenn sich die Situation ständig ändert und auch schnell ändert und vielleicht nicht vorhergesehene oder vorplanbare Maßnahmen erforderlich sind, dann ist die Exekutive oft in der Lage, schneller zu handeln, als es der Gesetzgeber könnte. Ein Gesetzgebungsverfahren ist um einiges Aufwendiger, als ein Verordnungsverfahren. Auf der Bundesebene ist es auch nur deswegen, weil ja regelmäßig auch noch der Bundesrat beteiligt ist. Und sie können so etwas nicht innerhalb von zwei Tagen durchpeitschen. Das geht nicht und ist auch nicht der Sinn der parlamentarischen Arbeit. Aber sie können sehr leicht und regelmäßig Dinge neuregeln auf exekutiver Ebene innerhalb weniger Tage, eventuell sogar innerhalb weniger Stunden. Wir haben dadurch mehr Flexibilität und mehr Chancen schnell auf unvorhergesehene Veränderungen zu reagieren. Man muss es dann im Einzelfall sehen. Ist die Grenze überschritten worden, hätte der Gesetzgeber da noch konkreter werden müssen.
- Dennoch haben Gerichte oftmals die Entscheidungen der Politik im letzten Jahr korrigiert. Ist das ein Anzeichen dafür, dass die Regierungen zu weit gehen in ihren Einschränkungen?
Es hat gezeigt, vor allen Dingen in den Anfangsphasen der Corona-Pandemie, dass Gerichte öfter Mal Verordnungsregelungen kassiert oder eingegrenzt haben. Da hatte man ein deutliches Gefühl, die Politik muss noch lernen. Sie hat versucht, schnell zu handeln, und hat nicht alles bis ins letzte Detail bedacht. Mein Eindruck ist, dass je länger die Regierungen Zeit hatten zu üben, mit Corona umzugehen, umso weniger gab es gerichtliche Entscheidungen, die ihre Regelungen beanstanden oder aufheben. Da scheint also die Arbeit aus der Sicht der Gerichte besser geworden zu sein.

„Jammern der Opposition“

- Sie haben kurz angeführt, dass der Bundestag und die Landtage die Möglichkeit haben, die Befugnisse, die sie an die Regierungen erteilt haben, zurückzunehmen. In welcher Weise kann dies geschehen?
Der Gesetzgeber sagt ja, in welchem Bereich Maßnahmen getroffen werden können, und gibt dann Regelbeispiele. Und wenn Sie sich das Infektionsschutzgesetz ansehen, dann könnte der Gesetzgeber den Verordnungsbereich verkleinern, indem er sagt: Bestimmte Dinge, die bestimmte Fragen betreffen - nehmen wir zum Beispiel die Mobilität der Bürger, übernehme ich selbst. Den Rest macht die Regierung, aber um die zentralen Fragen der Mobilität kümmere ich mich. Ihr macht den Routine-Kram und wir machen die grundsätzlichen Fragen, die den Bürger besonders bewegen. Das wäre vorstellbar.
Das heißt, da muss einfach eine Gesetzesinitiative von einer Fraktion eingebracht werden.
Ja. Und es ist ja so, dass die Opposition besonders laut schreit, dass der Gesetzgeber zu wenig beteiligt wird. Naja, dann soll sie doch einfach Mal Gesetzesinitiativen ergreifen. Jede Fraktion kann dies tun. Dann können sie zeigen, wir puschen mal den Gesetzgeber. Sie können das natürlich nicht allein. Sie brauchen dafür eine Mehrheit, aber sie pushen den Gesetzgeber und wenn er nein sagt, dann hat es sein Bewenden. Aber dieses Jammern, ohne selbst etwas zu unternehmen als Teil des Gesetzgebers, das geht nicht.
Christian Pestalozza

Albert Rudolf Christian Graf von Pestalozza wurde am 20. Juli 1938 in Berlin geboren. Er ist emeritierter Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Freien Universität Berlin. Seit 2003 ist er Mitglied der Ethikkommission der Ärztekammer Berlin und seit 2005 Mitglied der Ethikkommission des Landes Berlin. Er lehrt und forscht trotz seiner Emeritierung im Jahr 2006 weiter. Seine Forschungsschwerpunkte sind Medizin- und Verfassungsrecht des Bundes und der Länder.

Interview mit Christian Pestalozza zum Nachhören:
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